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来源：河北法院网 作者：吕国清 原标题：吕国清：关于提升人民陪审员履职能力的思考 2004年《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，各地法院陆续选任了一大批人民陪审员，为促进司法民主、保障司法公正、提升司法公信发挥了重要作用。随着全社会对人民陪审员工作认识的提高，人民陪审员的履职意识不断提高，履职能力不断增强。基层法院普遍反映，人民陪审员的制度设计是好的，但由于相关配套措施不完善，在实施中出现一些问题，挫伤了人民陪审员的工作积极性，也影响了这一制度的实施效果，有必要从制度设计到具体实施加以完善。 一、人民陪审员工作中存在的问题 (一)人民陪审员参审中活动较少且不连贯。 从人民陪审员参与最多的开庭和合议环节看，人民陪审员在开庭过程中很少发问，真正的主角还是审判长，法官最多是安排人民陪审员宣读一些现成文字材料。人民陪审员在合议时虽然有与职业法官平等的表决权,但是人民陪审员对法律知识明显缺乏,自然会产生一种屈从权威心理,在表决时多是遵从职业法官的意志，对案件的最终处理结果影响有限。人民陪审员在法院工作本身就是兼职，人民陪审员虽无需对错案负责，也不愿引火烧身，加上人民法院内部管理上有错案追究，所有的责任还是压在主审法官身上。这样,人民陪审员的作用发挥有限,产生了“陪而不审、合而不议”等现象,更不能与法官形成制约关系。 (二)人民陪审员的职责拓展不够。 现在人民法院是社会矛盾的“集散地”，法院的职能在不断扩展，工作范围也不断扩大，法院的调解、执行听证、协助执行、化解信访等工作难度较大，很需要社会人士的帮助。人民陪审员参与这些工作具有得天独厚的优势，都可以大有作为。但人民陪审员实际上除参与庭审和合议外，法院的其他工作很少参与。尤其是“执行难”问题和涉诉信访问题，如人民陪审员能参与，无疑与陪审员制度推进司法民主的精神相契合，有利力化解社会矛盾，推进司法民主化进程。但由于制度设计和可操作性因素等方面的影响，制约了人民陪审员作用的全面发挥，人民陪审员的工作范围始终很窄。 (三)还存在“陪而不审”、“合而不议”现象，陪审功能难以实现。 有相当一部分人民陪审员只重参与，工作停留在“陪”的层面上，没有完全进入实质上“审”的角色。有的在庭审过程中只是坐在审判台上，庭审完全由审判长掌控，他们仅仅是一种“陪”的角色，有的人民陪审员在合议时，由于介入案件时间较晚，对案情了解不到位，对法律专业知识又不熟悉，影响了发言的质量。加上部分人民陪审员对职业法官存在依赖心理，在表决时不能发表高质量的评议观点。 (四)部分人民陪审员怠于履行职务。 当法院通知人民陪审员参加陪审时，总有部分人民陪审员以种种理由搪塞，不按法院要求从事陪审工作，甚至连培训也懒得参加。出现这种情况的原因是多方面的，有的是因为有本职工作无法脱身，参加陪审与本职工作发生冲突，不愿意放弃本职到法院参加陪审；有的是所在单位领导不理解，怕人民陪审员出庭影响了单位工作；有的是因为家庭负担较重，无精力参加陪审工作；有的是嫌法院给的待遇太低，认为去法院陪审不合算等。根本原因还是人民陪审员对陪审的意义、作用认识不足，参审意识不强，在思想上没有对人民陪审员工作引起足够重视。加上因为多方面原因，有些人民陪审员参审的尊荣感并不强，逐渐对参审失去了兴趣。 (五)陪审员职权不明确,不能与法官形成制约关系。 法律规定人民陪审员在执行职务时与法官享有同等的权利。但人民陪审员在审判中究竟应该具有哪些职权和责任,法律没有做出非常明确的规定，在具体运作中也没了依据,地位也没了保障。法官往往在庭审时安排人民陪审员宣读现成材料,甚至有的人民陪审员在整个庭审活动中一句话都没有。在作出判决时,有的人民陪审员并不自信,对自己的意见不敢坚持，产生一种屈从心态,失去了应有的作用,不能与法官形成制约关系。 (六)对人民陪审员的监督制度缺失。 人民陪审员制度的一项重要功能就是进行司法监督，人民陪审员本身也亟需监督。而从现状看来，法官办了错案、瑕疵案件，相关制度的追究可以说很严密，但人民陪审员犯了错，怎么追究却没有可操作的规定，最多是免职了事。曾有人说：“以前可以私下找法官送礼，现在为什么不能找陪审员？”虽是一句戏言，却也未尝不是许多人内心的想法。在现行制度框架下法院如何有效管理人民陪审员的日常工作，由谁以何种方式监督人民陪审员，规定还不是很详细。对人民陪审员的监督缺位隐患很大。 (七)人民陪审员的保障工作难落实。 无论做什么工作都需要有相关的保障，人民陪审员工作也不例外。按规定人民陪审员因参加审判活动、培训而支出的公共交通、就餐等费用，由所在法院参照当地差旅费支付标准给予补助，无固定收入的人民陪审员参加审判活动、培训期间，由所在法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按照实际工作日给予补助人民陪审员的误工费。但在实际操作中，一是各地人民陪审员的补助标准如何确定、由谁确定、如何公示没有规定；二是人民陪审员的补助由谁发放，何时发放、如何发放没有规定；三是人民陪审员的补助是否发放、发放得是否合理没有相应监督。另外，人民陪审员的工作证、徽标、服装等提高人民陪审员荣誉感的东西没有或很少，人民陪审员参加陪审工作忙忙碌碌，既没有荣誉感，还影响了自己收入，参审热情当然不会太高。 二、提高人民陪审员履职能力的意见及建议 人民陪审员制度拥有的民众参与司法方式，与英美法系的陪审团式、大陆法系的参审式具有相同的社会价值，国家权力机关和各级人民法院应当通过制度建设和机制创新,保障人民陪审员依法履行职责,力求使人民陪审员真正做到“既审又判”,对可能影响人民陪审员发挥作用的各种问题,应从运行环节和规范制度入手,根据法院工作实际，制定相关措施加以完善。故提出以下建议： (一)关于人民陪审员参审案件的范围及职权问题。 从人民陪审员参审案件的范围看，现在人民陪审员参审面较窄，人民陪审员参与陪审的主要是民事、刑事和行政案件，基本不参与适用简易程序案件的审判，基本没有参与处理立案、调解、执行、申诉阶段的工作。为了充分发挥人民陪审员的作用，一是应建立人民陪审员横向和纵向参与审判活动的“坐标”，从横向上看要，人民陪审员应当参与人民法院的全部审判和执行活动，尤其是诉前调解、执行、执行听证、涉诉信访、一乡一庭建设等活动，以充分发挥人民陪审员的独特优势。二是应建立人民陪审员参与重大敏感案件审理的机制，对可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的第一审刑事案件，应当有人民陪审员参与审理。还应规定涉及群体利益、社会公共利益的，人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的第一审刑事、民事、行政案件，原则上实行陪审制审理。这类案件让人民陪审员参与进来，有利于尊重和听取民意，提高司法裁判的公信度。三是要完善人民陪审员参审机制，合理确定每个人民陪审员每年参与审理案件的数量上限，限制人民陪审员参与各业务庭审理案件的数量，防止出现“陪审专业户”和“驻庭业余法官”，防止人民陪审员与法官形成利益勾连。 从人民陪审员的职权上看，人民陪审员的职权范围还很模糊，因为人民陪审员并不精通法律，所以，人民陪审员的优势在于认定事实。人民陪审员的作用集中表现在他能够将普通民众的日常观念反映到司法裁判过程中来，防止法官因职业视角的局限而作出有偏差的裁判。现在人民陪审员除了不能担任审判长外，其地位与一个职业法官并无二致，在审理案件时既参与事实认定，也参与法律适用，在合议庭内表决案件时与法官享有一样的权重。如果按“事实认定发挥司法民主，法律适用交给法官”的制度设计，发挥人民陪审员熟悉社情民意和对生活经验事实判断的优势，人民陪审员只参与事实的认定，既能让人民陪审员根据自己的专长更好地发挥对事实认定的补充功能，同时又避免他们对自己不熟悉的法律问题做出误判。这借鉴了英美法系大陪审团的设计，应当予以推广。 (二)关于完善人民陪审员参审机制问题。 要建立保障人民陪审员深度参审、“一陪到底”的工作机制。一是改变陪审员只参与庭审和合议的做法,以制度促成陪审员参与案件审理、调解、执行和涉诉息访、判后释法答疑的全过程,构建人民陪审员从审前协助送达到审理全过程，从调解到执行的全方位的工作机制。二是完善人民陪审员阅卷制度，健全人民陪审员提前阅卷机制，让人民陪审员在吃透案情的基础上参与审判活动，为强化庭审和评议做好铺垫。三是应建立人民陪审员参与庭审的流程。首先由主审法官简要向人民陪审员介绍案情,释明案件涉及的基本证据规则等问题,再由人民陪审员阅卷。法官和陪审员讨论案件需要查明的事实,确定庭审中人民陪审员发问的侧重点。人民陪审员在庭审中要在审判长引导下,首先由陪审员就没有查清的案件事实发问,鼓励人民陪审员针对当事人的回答追问,允许陪审员对案件事实以外的案件事实发问。三是人民陪审员在评议阶段，侧重对在事实认定的表决，法官侧重对适用法律的表决，以实现优势互补。 (三)关于人民陪审员的选任条件和程序问题。 针对人民陪审员的选任条件和程序不尽合理的问题，建议选任人民陪审员不应当有学历的限制，应参照英美法系陪审团的运作模式，将陪审作为公民的一项义务，吸收尽可能多的社会阶层参加陪审，增加陪审的代表性。 针对担任人民陪审员的年龄和学历限制问题，我个人认为寸有所长、尺的所短，每个年龄段都有其独特优势，有无学历也各有其优势，建议只要符合其他条件的公民年满18周岁，都应允许其担任人民陪审员，不应有学历和年龄的过多限制。应更多地侧重对人民陪审员道德品质、群众威信的调查。应鼓励农村地区和贫困偏远地区公道正派、德高望重的人担任人民陪审员，进一步扩大人民陪审员选任范围，充分利用他们的威望，发挥人民陪审员在调解和释理上的优势。 (四)关于完善人民陪审员的退出、惩戒和履职保障机制问题。 应参照法官管理的一些作法，建立陪审员宣誓制度、退出制度、惩戒制度，参照审判管理的制度，制定人民陪审员的回避等职业规范，健全人民陪审员履职档案，加强对人民陪审员履职情况的监督。人民法院或人大机关可以要求人民陪审员每年书面报告履职情况，任命机关应调取人民法院的陪审记录，对人民陪审员履职情况进行年度审查，认为不称职的当即免职。人民法院或人大机关要对无正当理由拒不履行职务或不正当履行职务的人民陪审员进行约谈批评，有下列情形之一的，可以提请人大常委会免去其人民陪审员职务。⒈被约谈批评后仍不改正的,或者经考察不能胜任陪审工作的；⒉无正当理由3次拒绝履行职务的；⒊违反审判纪律造成错误判决等严重后果的；⒋担任了与人民陪审员工作有冲突的相关职务或调到外地工作的等。 应当完善鼓励人民陪审员参审的机制，规定人民陪审员所在单位不得因人民陪审员履行陪审职责而对其实施减少工资或薪酬待遇等不利措施。任命机关每年商人民法院、司法行政机关对人民陪审员进行考核，对表现优秀的给予精神或物质奖励，对表现较差的予以警告直至免职，防止某些人民陪审员无正当理由拒不履职。应统一为人民陪审员配发工作证，设计并发放人民陪审员徽章，以提高人民陪审员的尊荣感。 (五)关于人民陪审员的履职保障问题。 在人民陪审员履职保障方面，经费、培训、管理、考核等方面还不完善，有的落实不到位，应当强化落实。一是按照按权利义务相统一原则，保障人民陪审员的陪审权利，同时明确其陪审义务。应建立人民陪审员无正当理由拒绝履职、损害陪审公信或司法公正等行为的惩戒制度。二是明确规定人民陪审员的退出情形，完善人民陪审员退出机制。进一步明确人民陪审员权利清单、义务清单、责任清单和负面清单。三是加强对人民陪审员个人信息和人身安全的法律保护，对危害人民陪审员制度的行为建立相应的处罚规则，维护人民陪审制度权威性。要规定各相关单位应当为人民陪审员履职提供相应便利和保障。四是应加强和改进对人民陪审员的培训和管理，尤其对人民陪审员履职提供经济和道义上的保障，充分调动人民陪审员的履职积极性，提高履职实效性。五是施行人民陪审员制度所需经费应列入人民法院业务经费预算由同级财政予以保障，并由人大对经费拨付和使用情况进行监督。 正是因为人民陪审员在履职中出现了种种问题，影响了人民陪审员作用的发挥，今年4月中央全面深化改革领导小组第11次会议通过了改革人民陪审员工作的决议，全国人大常委会授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作。基层法院应积极投身人民陪审员制度的改革，坚持顶层设计与基层探索相结合，提高人民陪审员履职能力，改善人民陪审员履职环境，让人民陪审员制度迸发应有的活力。 |
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关键词：人民 人民陪审员 陪审 陪审员 工作 |
